Plattform „Klimaschutz im Verkehr“ – Aufforderung zu wirksamem Handeln

Umfassende belastungsanhängige Straßenbenutzungsgebühren

Das wirkungsvollste Instrument der Reduzierung der nachteiligen umweltrelevanten Wirkungen des Straßenverkehrs sind belastungsabhängige Straßenbenutzungsgebühren, differenziert nach Fahrtstrecke, Tageszeit, Straßentyp, Gewichtsklasse und nicht zuletzt auch nach Emissions-Kriterien. Deren schrittweise, umfassende Einführung (Umstellung von Steuerfinanzierung auf Nutzerfinanzierung) in Deutschland war zentrale Empfehlung der von der Bundesregierung eingesetzten „Kommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ („Pällmann-Kommission“) – aus dem Jahr 2000 [17]. Die Empfehlungen der Kommission wurden seinerzeit sowohl in der Politik als auch von den relevanten Verbänden allseits begrüßt; ihre schnellstmögliche Umsetzung „im Maßstab 1:1“ wurde von einem führenden Repräsentanten des ADAC noch im Frühjahr 2004 im Rahmen eines parlamentarischen Abends in Berlin gefordert.

Im Einklang mit der Aufgabenstellung der Kommission (Bundesverkehrswege) bezog sich die betreffende Empfehlung explizit auf die Bundesfernstraßen, war aber grundsätzlich auf das gesamte Straßenverkehrssystem angelegt. Der Ansatz stand in vollem Einklang mit der Politik der EU im Sinne des „Grünbuchs Faire und effiziente Preise im Verkehr“ aus dem Jahr 1995 [18]. Deutschland wurde aufgrund dessen weltweit als Vorreiter auf diesem extrem wichtigen Gebiet des Verkehrswesens gefeiert. In seiner Eigenschaft als wissenschaftlicher Berater der Kommission und Betreuer ihres Berichtswesens wurde der Verfasser dieses Beitrags zu zahlreichen Vorträgen über die Arbeit und die Empfehlungen der Kommission eingeladen.

Die allgemeine Zustimmung der Öffentlichkeit und der relevanten Verbände in Deutschland schlug allerdings im Herbst 2004 in das genaue Gegenteil um – als Reaktion auf politische Entscheidungen, die in diametralem Widerspruch zu den Kern-Empfehlungen der Kommission standen; das betraf insbesondere einschließlich auch die PKW-Maut. Seither war (und ist nach wie vor) das Verhalten der meisten Verbands-Akteure (aber auch hochrangiger Behördenvertreter) in diesem Zusammenhang durch eine zwiespältige Positionierung gekennzeichnet:

• privat:    dafür
• offiziell: dagegen

Letzteres wird in der Regel mit dem Nachsatz versehen: … solange die Politik nicht ihre Glaubwürdigkeit diesbezüglich nachgewiesen hat. Der betreffende Umschwung und die daraus resultierenden Konsequenzen wurden weltweit von Fachleuten und Politikern mit Enttäuschung zur Kenntnis genommen. Die „Glorie“ des Vorreiters war damit bereits kurzfristig verflogen.

Aufgrund eines Beschlusses der Verkehrsministerkonferenz der Länder wurde am 1. Dezember 2011 eine Bund-Länder-Kommission „Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ eingesetzt [19]. Im Rahmen der Arbeit der Kommission wurde der Verfasser dieses Beitrages beauftragt, ein Migrations-Szenario für eine schrittweise Einführung von entfernungs- / belastungsabhängigen Straßenbenutzungsgebühren für alle Kraftfahrzeuge auf allen Straßen zu entwickeln. Das Ergebnis wurde zwar auf internationalen Fachveranstaltungen in der Folge „gefeiert“ [20]; mehrere Bundesländer haben jedoch erfolgreich verhindert, Empfehlungen diesbezüglich in den Ergebnisbericht der Kommission aufzunehmen. Das Szenario wird im Bericht nicht einmal erwähnt; im Anhang wird lediglich seine Existenz vermerkt.

Danach folgten die endlosen Diskussionen um die von der CSU geforderte Einführung einer sogenannten „Ausländer-Maut“ für die Benutzung von Bundesautobahnen [21]. Die letztendlich durchgesetzte Version unter der Bezeichnung „PKW-Maut“, die in 2020 in Kraft treten soll, widerspricht zwar wohl formal nicht EU-Recht, wie das von mehreren Nachbarstaaten geltend gemacht worden ist; sie steht jedoch in keinem sachlogischen Zusammenhang mit den verkehrspolitischen Zielsetzungen der EU, wie sie in den einschlägigen Programmen dokumentiert sind (Grünbuch 1995, Weißbuch 2001). Sie hat nicht auch nur annähernd das mögliche und gebotene Steuerungspotential in verkehrs- und umweltpolitischer Hinsicht und auch nicht die Struktur, die eine logische künftige systematische Ausweitung auf deutscher und europäischer Ebene erlauben würde. Und sie kann nur schwerlich als im Einklang mit dem Prinzip „Straße finanziert Straße“ deklariert werden, wie das Bundesverkehrsminister Scheuer gern tut. Erneut hat Deutschland damit die Hoffnung vieler „Stakeholder“ im In- und Ausland auf eine Vorreiter- / Impulsrolle in diesem Zusammenhang enttäuscht.

Während dessen weitet sich auf internationaler Ebene der Umfang der Erhebung belastungsabhängiger Straßenbenutzungsgebühren stetig aus. Die Version „City-Maut“ ist seit Jahren auch und insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Umweltschonung „im Vormarsch“. Aktuell besonders beachtete Beispiele dafür sind die diesbezüglichen Pläne in New York und Seattle [22, 23] (Bild 3); dazu zählen aber auch die Weiterentwicklungen der bereits seit Langem erfolgreich praktizierten und vielfach zitierten Systeme in London und Stockholm. In der Regel unberücksichtigt / unbeachtet bleibt dabei allerdings bisher meist, dass es allein in Europa nahezu 20 Städte gibt, in denen bereits längst unterschiedliche Versionen der City-Maut zur Anwendung kommen [24].

Städte mit Zeitpunkt der Einführung:

1. Bergen (N): 1986 / 2004
2. Rom (I): 1989 / 1998 / 2001
3. Bologna (I): 1989 / 2005
4. Oslo (N): 1990 / 2008 / 2012
5. Tromsoe (N): 1990 / 2004 / 2008
6. Trondheim (N): 1991 / 1998 / 2003
7. Kristiansand (N): 1992
8. Stavanger (N): 2001
9. Durham (GB): 2002
10. London (GB): 2003
11. Namsos (N): 2003
12. Toensberg (N): 2004
13. Florenz (I): 2004
14. Stockholm (S): 2006 (Test) / 2007
15. Valetta (Malta): 2007
16. Mailand (I): 2008
17. Göteborg (S): 2013

In Deutschland ist diesbezüglich nach wie vor völlige „Fehlanzeige“. Erst kürzlich hat der Deutsche Städte- und Gemeindebund sogar „verkündet“, eine City-Maut „käme ‚allenfalls für Megastädte’ in Frage, wie es sie in Deutschland nicht gebe“ [25]. Das steht in deutlichen Widerspruch zur obigen Liste und insbesondere auch zu den regelmäßig weltweit zitierten Erfolgen der City-Maut in Stockholm; hinsichtlich der Einwohnerzahl der Metropolregionen stehen die sechs größten Metropolen Deutschlands deutlich vor der Region Stockholm.

Nutznießer-Mitfinanzierung von Infrastruktur und Betrieb
Zu den Kernempfehlungen/ -zielsetzungen im Zusammenhang mit der Bewältigung der Straßenverkehrsprobleme und der Reduzierung der nachteiligen Umweltwirkungen des Straßenverkehrs gehört regelmäßig die Verlagerung von nennenswerten Teilen des motorisierten Individualverkehrs (MIV) auf den Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV). Unter dem Gesichtspunkt des Klimawandels werden unter anderem auch Forderungen / Empfehlungen hinsichtlich einer Verbesserung der Umweltverträglichkeit der ÖPNV-Busse durch Umstellung auf Elektro- oder Biogasantrieb gestellt. Dabei werden allerdings in der Regel lediglich die Abgas-Emissionen vor Ort in Betracht gezogen, nicht jedoch die Gesamtbilanz der Herstellung der Fahrzeuge und der Treibstoffe sowie der erhöhte Reifenabrieb aufgrund höherer Fahrzeuggewichte vor allem der Elektro-Fahrzeuge.

Die betreffende Maßnahme gehörte erwartungsgemäß ebenfalls zu den ersten Vorschlägen der Arbeitsgruppe „Klimaschutz im Verkehr“ – im Einklang mit aktuellen EU-Vorgaben. Ein „Dauerbrenner“ hinsichtlich der Verkehrsverlagerung ist aber auch die Attraktivitätssteigerung des ÖPNV durch eine deutliche Senkung der Fahrpreise – bis hin zum „Null-Tarif“ oder zu der 365 EUR Tageskarte („1 EUR pro Tag“), wie sie beispielsweise bei den „Wiener Linien“ praktiziert wird [26]. Beides kostet allerdings Geld, und deshalb stellt sich die Frage „Wer soll das bezahlen?“ in einem Umfeld von in beträchtlichem Ausmaß vom Steuerzahler mitfinanzierten Verkehrsbetrieben – trotz vielfach nicht gerade niedriger und damit eher unattraktiver Tarife.

Der Deutsche Städtetag hat auf die Forderungen / Vorgaben / Richtlinien hinsichtlich der umweltfreundlichen Antriebe von Nahverkehrsbussen darüber hinaus umgehend seine Bedenken öffentlich gemacht, dass die Ticketpreise zwangsläufig steigen würden, „weil Fahrzeuge mit den neuen Antrieben deutlich mehr kosten“. Lt. Hauptgeschäftsführer Helmut Dedy sei sogar „zu befürchten, dass das ÖPNV-Angebot durch die Richtlinie langfristig teurer wird oder sogar reduziert werden muss“ [27]. Bemerkenswerter Weise wird in beiden Zusammenhängen (Tarife und teure Antriebe) nach wie vor nicht das Potential der weltweit seit Langem vielerorts erfolgreich praktizierten Nutznießermitfinanzierung („beneficiary pays“) in die Diskussion bzw. die Forderungskataloge eingeführt.

Und dies, obschon sogar gerade der Städtetag gemeinsam mit dem seinerzeitigen „Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe – VÖV“ (der Vorgängerorganisation des heutigen Verbandes Deutscher Verkehrsunternehmen – VDV) solche Abgaben unter dem Begriff „Sonderfinanzierungsinstrumente“ bereits im Jahr 1990 in einem gemeinsamen Papier zur „zukunftsorientierten Finanzierung des öffentlichen Personenverkehrs“ ausdrücklich auch für Deutschland vorgeschlagen hat [28]. Zwar wurde der betreffende Ansatz nach Aussage führender Verbandsvertreter in den vergangenen Jahren wiederholt in Betracht gezogen – teilweise unter dem von der Sache her eher fragwürdigen Begriff „Drittnutzerfinanzierung“. Zur Umsetzung ist es bis heute nicht gekommen.

Das Spektrum der praktizierten Versionen der Nutznießermitfinanzierung ist weit gespannt. Häufig handelt es sich um Sonderabgaben, Sondersteuern oder Sonderfinanzierungsmodelle im unmittelbaren Umfeld von Nahverkehrsachsen bzw. hochwertigen Nahverkehrsstationen. Es werden aber beispielsweise auch Regionsweite Erhöhungen von Umsatzsteuern für die Realisierung und den Betrieb ehrgeiziger Verbesserungen des Gesamtverkehrssystems praktiziert – einschließlich ausdrücklich der Mitfinanzierung der ÖPNV-Tarife mit dem expliziten Ziel der Erhöhung der Attraktivität des Angebots – oder spezielle „Arbeitgeber-Abgaben“ in Innenstädten etc [29, 30] (Bild 4).

Seit Jahren wird weltweit auch im Haupt- und Fernverkehrsstraßenbau in zunehmendem Ausmaß das artverwandte Prinzip „Value Capture“ (Wertabschöpfung) praktiziert, gekennzeichnet mit der Formulierung „Using the Economic Value Created by Transportation to Fund Transportation” (Nutzung des ökonomischen Wertes, der durch Verkehr erzeugt wird, um Verkehr zu finanzieren) [31]. Es ist an der Zeit, dass solche Modelle endlich auch in Deutschland zur Anwendung kommen – sowohl mit dem Ziel der Verbesserung der Mobilitätsbedingungen und der Bereinigung des nach wie vor beträchtlichen Sanierungsbedarfs bei der Infrastruktur aller Verkehrsträger, als auch im Sinne der Verbesserung der Umweltverträglichkeit des Verkehrs.

Fazit und Appell
Die Wahrscheinlichkeit der Erlangung eines sachlich und hinsichtlich der Wirksamkeit im Sinne der gebotenen ehrgeizigen Zielsetzungen dringend notwendigen Verbesserung der Umweltverträglichkeit unseres Mobilitätssystems optimal wirksames Handlungskonzept auf nationaler Ebene durch vorrangige Beteiligung von Vertretern der relevanten Interessenverbänden ist – vorsichtig ausgedrückt – eher gering. Das gilt umso mehr, wenn die Arbeit des betreffenden Gremiums massiv durch den Auftraggeber reglementiert und öffentlich kritisiert wird. Verlauf und bisherige Ergebnisse der Arbeit der Arbeitsgruppe „Klimaschutz im Verkehr“ der „Nationalen Plattform Zukunft der Mobilität“ haben das bestätigt.

Geboten ist stattdessen die Einsetzung eines Gremiums hochrangiger, unabhängiger „Akteure / Stakeholder“ und ggf. auch Fach-Politiker mit permanenter Beratung durch (international) renommierte Fachleute. Die Vertreter der relevanten Interessenverbände sollten selbstverständlich ebenfalls eingeschaltet werden, jedoch nicht als Mitglieder des betreffenden Gremiums, sondern im Rahmen von Anhörungen oder Kolloquien. Das Gremium sollte mit ausreichenden Finanz-Mitteln ausgestattet werden, um ggf. auch kurzfristig Gutachten zu speziellen Fragen vergeben zu können. Die Arbeit des Gremiums sollte durchaus eine regelmäßige Kommunikation mit der Politik beinhalten; dabei sollte jedoch jegliche interne oder öffentliche Einflussnahme unterbleiben.  

Für den Erfolg des Vorhabens ausschlaggebend sind eine sachbezogene und unvoreingenommene Auseinandersetzung vor allem mit den politisch kritischen Schwerpunktthemen sowie der Niederschlag der Ergebnisse in wirksamen Programmen/ Gesetzen, Regulierungsmaßnahmen etc. („Action Plans“ / Aktionsplänen). Die Beschäftigung mit dem Themenkomplex sollte in der betreffenden Struktur oder in ähnlichen Konstellationen in regelmäßigen Abständen von wenigen Jahren wiederholt werden. Dabei sollten die Fortschritte im Sinne der bisher erzielten Ergebnisse und getroffenen Empfehlungen überprüft, sollte ggf. nachgesteuert und sollten neue vorliegende Erkenntnisse berücksichtigt werden. Die Dimension und Komplexität des betreffenden Themas verpflichtet gleichsam zu einem solchen Vorgehen.

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Gesamtübersicht Literatur und Quellen

[1] www.bmvi.de
[2] Holdinghausen, H.: Denkverbote für Experten; taz, 20.01 2019
[3] Pausch, R.: Der Straßenkrieger; Zeit online, 6. 03. 2019
[4] Balser, M.: Ich geb’ Gas; Süddeutsche.de, 5. 03. 2019
[5] Bundesministerium für Verkehr und Digitale Infrastruktur: Was soll die Gängelung? Ein Tempolimit ist unrealistisch; Interview 27.01.2019
[6] NN: Umweltministerin Schulze kontert Kritik von Scheuer; Tagesspiegel, 16.03.2019
[7] Kossak, A.: Aktueller Bericht | Aufruf zu Vision Zero: „Vision und Anleitung für Null Tote im Straßenverkehr“; Straßenverkehrstechnik 3 / 2018 + Straße und Autobahn 3 / 2018
[8] Wille, J.: Umsteuern in der Verkehrspolitik? Nicht mit Andreas Scheuer; Frankfurter Rundschau, 27.03.2019
[9] Kossak, A.: Zur Zukunft „autonomer Autos“; Straßenverkehrstechnik 8 / 2015
[10] Kossak. A.: Transforming Cities: Wird autonomes Fahren unsere Städte verändern? Motor Journalist, Edition 2017
[11] Kossak, A.: CES 2019 – Quo vadis autonomes Fahren? Straßenverkehrstechnik 3 / 2019
[12] Schlimk, M.: Gutachten macht Hoffnung: Gibt’s bald keinen Stau- und Parkplatz-Ärger mehr in Hamburg? Hamburger Morgenpost, 21.04.2019
[13] City of San Francisco: San Francisco Bay-Area Urban Partnership Agreement; San Francisco 2009
[14] Bundesministerium für Forschung und Technologie (Hrsg.): Auf dem Weg zum Auto von Morgen; Verlag TÜV Rheinland, Köln 1973
[15] Kossak, A.: Zum Thema: Abgas-Emissionen durch Straßenverkehr; Straßenverkehrstechnik 10 / 2018
[16] Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (Hrsg.): Verkehr in Zahlen 2018/ 2019; KBA Flensburg 2018
[17] Kommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung: Schlussbericht; Berlin, 09.09. 2000
[18] EU Kommission: Grünbuch „Faire und effiziente Preise im Verkehr“; Brüssel 1995
[19] Kommission „Zukunft der Verkehrs-Infrastrukturfinanzierung; Bericht der Kommission, Dezember 2012
[20] Kossak, A.: German Road VMT Finance Szenario; Vortrag im Rahmen des TRB 2013 Annual Meeting; Washington D.C. 2013
[21] Kossak, A.: Zur aktuellen Diskussion um eine PKW-Maut in Deutschland; Straßenverkehrstechnik 5 / 2014
[22] Sifuentes, N.: How New York got congestion pricing, and why Boston should be next; The Boston Globe; 08.04.2019
[23] City of Seattle, Mayor Jenny A. Durkan: Seattle Climate Action; Seattle, April 2019; http://durkan.seattle.gov/wp-content/uploads/2018/04/SeaClimateAction_April2018.pdf;
Siehe auch: Kossak, A.: City of Seattle: Climate Action Plan 2018. In: International Transportation (70) 1 | 2018; https://www.internationales-verkehrswesen.de/international-transportation-2018/
[24] Kossak, A.: Road Pricing / Congestion Pricing – Germany / Europe – Background + Update; Vortrag im Rahmen der Halbjahrestagung des TRB “Congestion Pricing Committee” in Portland / Oregon am 29.04.2015
[25] NN: Mehrheit der Deutschen lehnt City-Maut ab; Spiegel ONLINE, 02.05.2019
[26] Kossak, A.: Wie sinnvoll ist kostenloser ÖPNV? Der Vorschlag der Bundesregierung ist nicht durchdacht; Stadt Land Hafen 3 / 2018
[27] NN: Emissionsfreie Busse – Städtetag befürchtet steigende Preise im Nahverkehr; süddeutsche.de, 19.04.2019
[28] Deutscher Städtetag und Verband öffentlicher Verkehrsbetriebe: Zukunftsorientierte Finanzierung des öffentlichen Personenverkehrs; Positionspapier 1990
[29] Kossak, A.: Unkonventionelle Finanzierungsoptionen für den ÖPNV – Anregungen aus dem Ausland; Der Nahverkehr 7-8 / 2013
[30] Kossak, A.: Stadtbahn Portland, Oregon – Profil und Finanzierung; Der Nahverkehr 7-8 / 2015
[31] Kossak, A.: Nutzung der ökonomischen Werte, die durch Verkehr geschaffen werden, um Verkehr zu finanzieren; Straßenverkehrstechnik 11 / 2016

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